lunedì 12 agosto 2013

Disciplina del “pubblico impiego” : caratteristiche e funzioni.

Il rapporto di pubblico impiego rientra in quei “rapporti speciali di lavoro”, in cui oltre a essere garantita un tutela diversa del lavoratore, è coinvolto un interesse pubblico, a causa della natura pubblica del datore di lavoro, quale lo Stato o un ente territoriale, come le Regioni, Province e Comuni.

Da sempre la figura dell’impiegato pubblico è stata al centro di un lungo dibattito, riguardo la sua duplice funzione di funzionario e lavoratore subordinato. Per questo motivo, due sono sostanzialmente i rapporti intercorrenti tra la P.A. e il lavoratore:

rapporto organico, cioè di preposizione agli incarichi di ufficio;

rapporto di servizio, vero e proprio contratto di lavoro, da cui discendono, per entrambi, diritti e obblighi.

Evoluzione storica del pubblico impiego

In passato, il rapporto di pubblico impiego si costituiva, non per contratto, ma attraverso atti unilaterali, come il “provvedimento di nomina“, sia per quanto riguarda le assunzioni, sia per tutte quelle modifiche relative al medesimo rapporto, quali, ad esempio, la trasformazione da tempo pieno a parziale, da tempo indeterminato a determinato,etc; inoltre, le controverse di lavoro erano affidate al giudice amministrativo, il T.A.R in primo grado e il Consiglio di Stato, in appello.

Solo a partire dagli anni ’70 si sono affermate nella P.A., a sostegno degli impiegati pubblici, le organizzazioni sindacali che hanno cominciato a utilizzare il metodo della negoziazione collettiva all’interno del rapporto. Il punto di svolta della disciplina si è avuto con la Legge-quadro sul pubblico impiego del 1983.

Con questa normativa si è cercato di avvicinare la disciplina dell’impiego pubblico a quello del lavoro privato, attraverso l’assimilazione del primo al secondo. Tuttavia “l’accordo sindacale” rappresenta qui ancora un momento del procedimento amministrativo che sfocia in un atto unilaterale di ricezione da parte della P.A., come avviene tuttora per alcune categorie, per cui è prevista un’autonoma disciplina: forze militari, forze di polizia, avvocati, magistrati, dirigenti;  la contrattazione collettiva si inserisce in alcuni aspetti della disciplina del pubblico impiego non soggetta a riserva di legge, né ad atti unilaterali della P.A. Questo processo riformatore è stato favorito anche dalla fase del “decentramento amministrativo della P.A.”, attuato con la L.n 59/1997, la legge Bassanini, che mira a trasferire il maggior numero di funzioni e compiti agli enti periferici e, nello stesso tempo, individuare le funzioni e le materie di stretta ed effettiva competenza statale.


L’apice dell’evoluzione normativa del pubblico impiego si ha con il D.lgs n. 165/2001, che fissa le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni Pubbliche e rappresenta il testo normativo di riferimento.

Il legislatore ha così stabilito:

i compiti che rientrano tra gli atti unilaterali della P.A. e della legge, come l’organizzazione degli uffici e delle procedure riguardanti i concorsi, che fanno parte della cosiddetta Macro-organizzazione; e  le materie assoggettate alla disciplina privatistica, come la disciplina del rapporto di lavoro, rientranti nella Micro-organizzazione;

i compiti di indirizzo politico-amministrativo, spettanti al Governo; e i compiti di gestione di uffici e dei rapporti di lavoro, spettanti ai Dirigenti.

l’ampliamento della contrattazione collettiva, riconoscendo nell’ A.r.a.n, l’organo preposto a rappresentare la P.A. nella stessa negoziazione.

riconoscimento dei diritti sindacali contenuti nello statuto dei lavoratori, a prescindere dal numero dei dipendenti.

l’assunzione avviene con contratto individuale di lavoro, rispettando l’obbligo del concorso, sancito nell’art 97 Cost.

in riferimento alle mansioni, è fissata una deroga all’art 2103 c.c., in quanto “il dipendente pubblico deve essere adibito alle mansioni per le quali è assunto o a quelle corrispondenti alla qualifica superiore successivamente acquisita per effetto delle procedure selettive, quali i concorsi, o a quelle equivalenti all’area di inquadramento”. Inoltre l’assegnazione temporanea a mansioni superiori attribuisce una maggiorazione della retribuzione, ma può essere disposta solo per periodi di sei mesi, prorogabili a dodici e tale periodo non costituisce mai il presupposto per una promozione;

sempre in riferimento all’area di inquadramento si collocano le cosiddette “progressioni economiche” e “l’avanzamento di carriera“, che avvengono, rispettivamente, all’interno della stessa area o tra aree differenti. Le prime vengono “assegnate” secondo principi di selettività e attribuzione di fasce di merito; le seconde sono “conseguite” attraverso i concorsi pubblici, riservando comunque il 50% dei posti all’accesso da parte di soggetti esterni alla P.A. ma con competenze necessarie ad entrarvi.

Flessibilità nella P.A. - Riforma del mercato del lavoro: D.lgs. n.276/2003

Attualmente le pubbliche amministrazioni possono utilizzare solo alcune delle forme di lavoro flessibile introdotte con la nuova riforma per il settore privato.


il contratto di lavoro a tempo determinato;

la somministrazione a tempo determinato, escluso per i soggetti che svolgono funzioni direttivi e dirigenziali;

il contratto di formazione e lavoro (c.f.l.).

Tuttavia, il ricorso a tali contratti è possibile solo per esigenze temporanee ed eccezionali, adeguatamente valutate, al contrario di quanto avviene nel settore privato.


La struttura del sistema contrattuale

Tutto il sistema contrattuale della pubblica amministrazione si fonda sul “contratto nazionale di comparto“, come nel settore privato lo è il “contratto nazionale di categoria”, a livello centrale. Ovviamente, nei casi in cui alcune materie abbisognano di una disciplina più dettagliata e omogenea, vengono stipulati gli “accordi quadro“, analogamente a quanto avviene nel settore privato con gli “accordi interconfederali”. Anche per le Regioni e gli enti territoriali sono attivati autonomi livelli di “contrattazione collettiva integrativa“, che operano in concomitanza con i contratti nazionali.


I soggetti della contrattazione: la rappresentanza dei lavoratori

Per poter accedere al meccanismo della contrattazione collettiva il sindacato che rappresenta i lavoratori deve essere rappresentativo. Sono esclusi dal computo tutti i sindacati che non raggiungono nemmeno la soglia del 5% dell’indice di rappresentatività.

Il contratto collettivo, tuttavia, per essere stipulato, deve essere sottoscritto dai sindacati che ottengono il 51% della rappresentatività, come media tra il dato associativo e il dato elettorale, o con il 60% se si considera solo il dato elettorale.


I soggetti della contrattazione: la rappresentanza delle amministrazioni

Dal lato della P.A., il soggetto legittimato a sottoscrivere i contratti collettivi di comparto con i sindacati più rappresentativi, è L’A.r.a.n, l’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, dotato di personalità giuridica. Questo organo opera attraverso “atti di indirizzo“, espressi da Comitati di settore. Ne sono previsti tre:

il comitato per le regioni;

il comitato per gli enti locali, come le province e i comuni;

il comitato per tutte le altre amministrazioni pubbliche, per le quali opera il Presidente del Consiglio dei ministri, insieme al Ministro dell’economia e finanze.

Gli atti di indirizzo dei primi due sono sottoposti all’esame valutativo del Governo, per adeguarli alle linee di politica economica nazionale.


Procedura contrattuale nella P.A.

Affinché il contratto collettivo di comparto venga stipulato sono necessarie tra fasi preliminari: la prima consiste nello stilare gli oneri di spesa a carico del bilancio dello Stato da parte del Ministro del tesoro nella legge finanziaria; dopodiché il Presidente di Consiglio e il ministro delle finanze impartiscono all’Aran i relativi atti di indirizzo , per poi procedere alla selezione dei sindacati ammessi alla trattativa, cioè quelli che hanno raggiunto un’indice di rappresentatività pari al 51%. Tuttavia il contratto è sottoscritto dietro parere favorevole del comitato di settore competente, che ha trasmesso gli atti di indirizzo, mentre l’Aran si occupa della gestione delle trattative.

Efficacia soggettiva del contratto collettivo

Essendo l’Aran l’unico rappresentante di tutta la pubblica amministrazione, ogni contratto da esso sottoscritto, diventa immediatamente vincolante per tutti i soggetti rappresentati.

Riforma del 2009

Ladisposizioni di legge riguardanti i rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici. Ora, invece, con la nuova riforma, si è stabilito il meccanismo inverso, in quanto il contratto collettivo può regolare diversamente la materia, sia che sia stata precedentemente regolata dalla legge o da un precedente contratto collettivo, solo su espressa autorizzazione della legge.

In base a questa previsione, alla legge spetta la regolamentazione dei meccanismi di valutazione dei dipendenti e la relativa responsabilità disciplinare. Ha stabilito che spetta al dirigente la responsabilità dei comportamenti dei suoi dipendenti nelle infrazioni meno gravi, come l’assenteismo, pena la sua esposizione alle medesime sanzioni. In tutti gli altri casi egli deve trasmettere gli atti all’ufficio disciplinare competente, presente in ogni amministrazione disciplina del pubblico impiego ha subito negli anni delle modifiche, soprattutto per quanto riguarda il rapporto temporale tra legge e contratto collettivo. Inizialmente si è dato ampio potere discrezionale al contratto collettivo, il quale poteva derogare le .

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